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改革開放40年來中國行政體制改革的基本邏輯
2019年08月14日 09:38 來源:《經濟社會體制比較》2018年第6期 作者:于君博 字號

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  內容提要:探索改革開放40年來中國行政體制改革的基本邏輯,有助于在實踐層面確定推動改革的根本動力,在理論層面識別影響改革方向的變量與機制,在認識論意義上達成知識有效積累的前提。通過反思已有的“政府職能轉變”與“政府責任建設”的邏輯,并回顧我國系列行政體制改革中的案例,改革的基本邏輯可以建構為:改革行政體系以使其能夠有效執行中國共產黨旨在解決社會主要矛盾的策略。以推進國家治理體系和治理能力現代化為目標檢視這一邏輯的啟示,則“行政”的內涵應跳出狹義政府的局限,行政效能的提升必須依靠黨的引領和統籌。

  關鍵詞:行政體制/基本邏輯/主要矛盾

  作者簡介:于君博,吉林大學行政學院教授,博士生導師。

 

  在改革開放四十周年即將開啟之際,其間不斷前行的行政體制改革又開啟了新的篇章——黨的十九屆三中全會上通過《深化黨和國家機構改革的決定》(以下簡稱“《決定》”)。這被認為是在以往黨中央部門四次機構改革和國務院部門七次機構改革的基礎上,繼續“推進國家治理體系和治理能力現代化的一場深刻變革”。有研究已經注意到了此次改革與以往不同的特征及其重要意義(汪玉凱,2018)。然而,一旦強調某次改革的特殊性,為歷次改革提供一以貫之的解釋就會變得更加困難。比如,長期以來,政府職能轉變被認為是推動中國行政體制改革的重要動力,黨的十八屆三中全會也提出“政府職能轉變是深化行政體制改革的核心”。但在《決定》中,此次國務院機構改革是“以加強黨的全面領導為統領,以國家治理體系和治理能力現代化為導向,以推進黨和國家機構職能優化協同為著力點”的。在政府職能轉變之外,加強黨的領導以及推進國家治理體系和治理能力現代化究竟如何影響了我國近四十年行政體制改革的路徑選擇?本文認為,回答清楚這個問題,才能為中國的行政體制改革提供一個準確的基本邏輯。

  一、為什么要探索行政體制改革的基本邏輯

  探索改革開放四十年來中國行政體制改革的基本邏輯,在實踐層面上是要尋找推動改革的根本動力,在理論層面上是要確定影響改革方向的變量與機制。在認識論意義上,澄清基本邏輯則是相關知識得以有效積累的前提。

  毋庸置疑,持續深化的行政體制改革是中國政府得以成功主導國家現代化進程并不斷取得經濟社會發展成就的重要原因。改革催生出變化的問題、豐富的對策經驗與教訓,這些被認為是產生有中國特色的行政體制改革理論的必要條件。但迄今為止,學術界還沒能將上述必要條件轉化為有效的理論建構。這表現為已有研究更傾向于對改革的目的、內容和效果進行描述及歸納,卻很少提供清晰的邏輯來解釋歸納出的共同特征,并由此形成可檢驗的理論假說。沒有從歸納思維向演繹思維的進階,中國的行政體制改革研究就無法啟動“提出假說——檢驗假說——修訂理論”的知識創造與積累模式。結果是,研究一方面只能亦步亦趨地套用現成理論來詮釋改革的進展,暴露出深受詬病的理論創新乏力問題;另一方面,又不能對新的改革方向以及可能遭遇的挑戰做出預判,暴露出前瞻性不足、難以指導實踐的問題。

  有針對性地反思已有研究、概括中國行政體制改革經驗的主要路徑,可以更清晰地映襯出探索基本邏輯的價值與意義。“政府職能轉變”和“政府責任建設”是通常在研究中概括中國行政體制改革經驗時遵循的主要路徑。“政府職能轉變”采用了相對狹義的“政府”概念,將行政體制改革的經驗概括為不斷轉變、優化政府職能,從而適應經濟社會發展的需要。從1988年第一次以“政企分開、下放權力”為目標提出轉變政府職能,到2008年確立建設“服務政府、責任政府、法治政府、廉潔政府”的長期任務,20年間的行政體制改革確實呈現出政府職能由直接進行經濟建設向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變的清晰軌跡。同時,職能轉變必然引發政府在機構編制、職責分工、管理方式和自身建設等方面的系列變革,這進一步增強了以政府職能轉變為動力解釋中國行政體制改革進程的說服力。但是,要將因經濟社會發展變化而進行的政府職能轉變作為行政體制改革的基本邏輯,還欠缺一些要件。

  首先,對經濟社會發展變化的內涵缺少統一的界定。檢驗“政府職能轉變”的邏輯,需要厘清特定時期經濟社會發展變化的內涵,從內涵的變化推定政府職能的轉變,再把有關職能轉變的假說同現實中實施的改革方案進行比對。所以,不統一界定經濟社會發展的內涵,用政府職能轉變來解釋行政體制改革的邏輯就無法被檢驗,缺少了基本邏輯在形式上所必需的科學性。事實上,沿著“政府職能轉變”路徑解釋改革的文獻,是通過對歷次改革所面臨的經濟社會發展狀況逐一進行“特殊”(ad hoc)界定,才得以完成對相應的政府職能轉變假說的檢驗。盡管它們的檢驗結果可以從經驗層面為“政府職能轉變”路徑提供支撐,卻由于不能把一連串的特殊性內涵界定裝進一個統一的邏輯表述中,而無法克服之前所說的基本邏輯缺陷。

  其次,“政府職能轉變”的經驗解釋能力也存在明顯不足。比如,1982年的機構改革,是我國進入改革開放時期后的第一次機構改革,歷時三年,成效顯著。但當時并沒有“政府職能轉變”之說,因而必然還有其他的動力在推動改革。再比如,1982年、1988年、1993年和2018年的四次機構改革都采用了黨中央部門和國務院機構改革協同推進的模式。比照其余單獨進行的國務院機構改革,這種模式的成因是什么?“政府職能轉變”尚未能就此提供一個清晰的、一致的解釋。

  相對于“政府職能轉變”,“政府責任建設”采用的是一個廣義的、包涵所有行使公共權力的黨政部門的政府概念。沿著這條路徑,行政體制改革是在廣義政府不斷優化政府責任三要素(基本責任、履行責任的制度機制以及實現責任的能力)的過程中得以持續深化的(楊雪冬,2018)。其中,經濟社會的發展在客觀上產生了優化政府責任的要求,執政黨對前述現實要求的回應則在主觀上更新了有關政府責任邊界的判斷;客觀發展的要求與主觀判斷的更新,共同推動了歷次行政體制改革的發生。

  強調執政黨與政府責任理念的更新對統領行政體制改革方向的作用,是“政府責任建設”路徑對“政府職能轉變”路徑的重要補充和發展。在中國黨政一體、黨領導一切的政治格局下,必須重視黨對行政體制改革的要求,才可能建構起一個對現實有充分解釋力的邏輯。例如,為什么會出現黨中央部門和國務院機構改革協同推進的模式?它的解釋就必須考慮到黨以內部制度改革來帶動、保障行政體制改革的動機,以及黨對于以往政府職能改革“單兵突進”經驗教訓的總結。

  但是,同“政府職能轉變”一樣,“政府責任建設”的邏輯表述形式和經驗解釋能力也存在著缺陷。首先,作為推動行政體制改革的主觀動力,執政黨究竟以何種標準來與時俱進地劃定政府責任的邊界,“政府責任建設”尚未給出簡明且可檢驗的表述。以“全心全意為人民服務”的總體表述作為標準,雖然具有普遍的解釋力,但卻難以區分不同時期政府責任的差異,無法檢驗行政體制改革具體內容同執政黨對同時期政府責任判斷間的聯系。其次,明確將政府責任建設定位為統領行政體制改革的目標,始于2006年9月溫家寶關于“加強政府自身建設,推進政府管理創新”的電視電話會議講話,在講話中他第一次正式提出了責任政府的目標。到2008年中共中央《關于深化行政管理體制改革的意見》發布,建設服務政府、責任政府、法治政府和廉潔政府更是成為了指導未來改革的明確部署。然而,在更早期的改革文本中,政府責任建設的思維更多是以“責任追究制”“問責制”“行政責任制”等任務表述得以體現的;更有甚者,在諸如1982年機構改革的文件中,這種表述也完全沒有得到體現。缺乏對改革經驗的完整解釋能力,也使得政府責任建設難以成為支撐改革的“基本邏輯”。

  綜上所述,表述形式與經驗解釋力的缺陷,造成了現有的、對中國行政體制改革的主流解釋還不足以成為理論建構的基點,即本文所要探索的基本邏輯。但梳理已有解釋的得失,卻有助于明確探索所應遵循的原則——必須能夠體現黨的統領這一體制特征;必須能夠在實踐中檢驗邏輯內的因果關系表述;必須滿足改革動力與行動間的合理時序。下文將基于這些原則,嘗試建構四十年來中國行政體制改革的基本邏輯。

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姓名:于君博 工作單位:

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:張賽)
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